《出境入境管理法》出台背景

　　改革开放30多年，过去只见中国人为去国外而“跑签证”，现在外国人要为来中国而“跑签证”了。2000年以来，外国人入境人次以年均10%的速度递增。公安部数据显示，2011年我国入境人数已达到2711万，在华居住半年以上的常住外国人约60万人，相当于一个中等城市的规模。外国人的来华事由分为会议商务、就业、学习、探亲访友等多种。公安部资料显示，来华外国人中观光休闲的游客最常见，约占44%；其次是来华进行商务访问、考察、讲学或短期进修的外国人，约占17.6%。而在常住的外国人中，在华工作的外国人比重最大；2011年底，有22万外国人在华就业，约占在华常住外国人总量的37%。而且，随着中国经济的不断发展，在华就业的外国人也分成了不同层次，不仅有改革开放早期的高级技术和管理人才，也有大量普通就业者，甚至还有从事服务行业、简单体力劳动的蓝领。应该说，大部分在华外籍人士都是合法入境、合法居留并在华有着合法工作的。但是随着越来越多的外籍人员融入我国社会，一些外籍不法人员也借机混杂其间，伺机从事违法犯罪活动，比如前一段轰动京城的“光头英国男子在宣武门地铁口涉嫌强奸中国女子”外籍人士犯罪事件；还有我们所代理的外国人走私犯罪、外国人盗窃等刑事犯罪等。

　　在这样的社会背景下，我国对这方面进行了立法规范，但并不意味着中国对外开放的大门关小了，而是为了进一步规范服务和从法律层面确定了一些便民措施，进一步促进对外交流。

　　今年6月30日闭幕的十一届全国人大常委会第二十七次会议表决通过了《中华人民共和国出境入境管理法》，国家主席胡锦涛签署第57号主席令予以公布，将在2013年7月1日实施。

　　这部历经全国人大常委会三次审议通过的法律在立法目的上强调，既要维护国家的主权、安全和社会秩序，又要促进对外交往和对外开放。制定出境入境管理法，既要发挥出境入境管理在保障国家安全中的职能作用，又要服务对外开放，为经济社会发展提供支持；既要加强出入境管理，也要防止给正常的对外交往带来不便。

　　《出境入境管理法》几个亮点

　　《出境入境管理法》在总结实践经验基础上，针对当前出入境管理工作的新情况、新问题作了有针对性的规定，在很多制度方面都有了进步和发展，主要有以下几个亮点：

　　一、加大对“三非”外国人处罚力度

　　所谓“三非”外国人是指在我国境内有着非法入境、非法居留、非法就业等三类非法活动的外籍人士，出境入境管理法为解决外国人非法入境、非法居留、非法就业等问题分别做出了规定：

　　（一）严格签证签发制度，从源头上预防“三非”问题的产生。规范单位或者个人邀请外国人来华行为，规定出具邀请函的单位或者个人应当对邀请内容的真实性负责。同时明确不予签发签证的情形，该法规定，外国人有下列情形之一的，不予签发签证：

　　1. 被处驱逐出境或者被决定遣送出境，未满不准入境规定年限的； 2. 患有严重精神障碍、传染性肺结核病或者有可能对公共卫生造成重大危害的其他传染病的； 3. 可能危害中国国家安全和利益、破坏社会公共秩序或者从事其他违法犯罪活动的； 4. 在申请签证过程中弄虚作假或者不能保障在中国境内期间所需费用的； 5.不能提交签证机关要求提交的相关材料的； 6.签证机关认为不宜签发签证的其他情形。

　　对不予签发签证的，签证机关可以不说明理由。对在申请签证过程中弄虚作假或者不能保障在中国境内期间所需费用等的，不予签发签证。

　　（二）加强外国人停留居留管理。规范来华外国人停留居留证件办理、查验和住宿登记等制度，规定公民、法人或者其他组织发现外国人有“三非”情形的，应当及时向公安机关报告。具体规定有：

　　第二十九条 外国人所持签证注明的停留期限不超过一百八十日的，持证人凭签证并按照签证注明的停留期限在中国境内停留。

　　需要延长签证停留期限的，应当在签证注明的停留期限届满七日前向停留地县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请，按照要求提交申请事由的相关材料。经审查，延期理由合理、充分的，准予延长停留期限；不予延长停留期限的，应当按期离境。

　　延长签证停留期限，累计不得超过签证原注明的停留期限。

　　第三十条 外国人所持签证注明入境后需要办理居留证件的，应当自入境之日起三十日内，向拟居留地县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请办理外国人居留证。

　　申请办理外国人居留证件，应当提交本人的护照或者其他国际旅行证件，以及申请事由的相关材料，并留存指纹等人体生物识别信息。

　　第三十二条 在中国境内居留的外国人申请延长居留期限的，应当在居留证件有效期限届满三十日前向居留地县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构提出申请，按照要求提交申请事由的相关材料。经审查，延期理由合理、充分的，准予延长居留期限；不予延长居留期限的，应当按期离境。

　　第三十七条 外国人在中国境内停留居留，不得从事与停留居留事由不相符的活动，并应当在规定的停留居留期限届满前离境。

　　第三十八条 年满十六周岁的外国人在中国境内停留居留，应当随身携带本人的护照或者其他国际旅行证件，或者外国人停留居留证件，接受公安机关的查验。

　　在中国境内居留的外国人，应当在规定的时间内到居留地县级以上地方人民政府公安机关交验外国人居留证件。

　　第三十九条 外国人在中国境内旅馆住宿的，旅馆应当按照旅馆业治安管理的有关规定为其办理住宿登记，并向所在地公安机关报送外国人住宿登记信息。外国人在旅馆以外的其他住所居住或者住宿的，应当在入住后二十四小时内由本人或者留宿人，向居住地的公安机关办理登记。

　　第四十五条 聘用外国人工作或者招收外国留学生的单位，应当按照规定向所在地公安机关报告有关信息。

　　公民、法人或者其他组织发现外国人有非法入境、非法居留、非法就业情形的，应当及时向所在地公安机关报告。

　　（三）规范外国人在华工作管理。规定外国人在中国境内工作，应按照规定取得工作许可和工作类居留证件，并明确对非法就业的界定，外国人未按照规定取得工作许可和工作类居留证件在中国境内工作、超出工作许可限定范围在中国境内工作、外国留学生违反规定超出规定的岗位范围或者时限在中国境内工作的，属于非法就业。

　　（四）规定了调查、遣返“三非”人员的措施和法律责任。对有“三非”嫌疑的外国人，县级以上地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关可以依法当场盘问、继续盘问、拘留审查等；对有“三非”情形的外国人，可以依法给予罚款或者拘留的处罚，并可以处限期出境；对在规定的期限内没有离境的，可以遣送出境，且自被遣送出境之日起1至5年内不准入境，具体规定有：

　　关于“非法入境”的处理：

　　第七十一条 有下列行为之一的，处一千元以上五千元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处二千元以上一万元以下罚款：

　　1. 持用伪造、变造、骗取的出境入境证件出境入境的； 2. 冒用他人出境入境证件出境入境的； 3. 逃避出境入境边防检查的； 4. 以其他方式非法出境入境的。

　　关于“非法居留”的处理：

　　第七十八条 外国人非法居留的，给予警告；情节严重的，处每非法居留一日五百元总额不超过一万元的罚款或者五日以上十五日以下拘留。

　　关于“非法就业”的处理：

　　第八十条 外国人非法就业的，处五千元以上二万元以下罚款；情节严重的，处五日以上十五日以下拘留，并处五千元以上二万元以下罚款。

　　关于“遣送出境”的处理：

　　第六十二条 外国人有下列情形之一的，可以遣送出境：

　　1. 被处限期出境，未在规定期限内离境的； 2. 有不准入境情形的； 3. 非法居留、非法就业的； 4. 违反本法或者其他法律、行政法规需要遣送出境的。

　　其他境外人员有前款所列情形之一的，可以依法遣送出境。

　　被遣送出境的人员，自被遣送出境之日起一至五年内不准入境。

　　关于“驱逐出境”的处理：

　　第八十一条 外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者有其他违反中国法律、法规规定，不适宜在中国境内继续停留居留情形的，可以处限期出境。外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚决定为最终决定。

　　被驱逐出境的外国人，自被驱逐出境之日起十年内不准入境。

　　二、普通签证增设“人才引进”类别

　　规定专门的人才签证，有利于更好地吸引海外优秀人才来华服务工作，创造良好的引智引资环境。

　　三、进一步完善了外国人停留居留管理制度

　　区分了停留和居留的界限，规定外国人持签证和停留证件的最长停留期限不得超过180天，外国人工作类居留证件和非工作类居留证件的有效期最短分别为90日和180日，最长为5年。

　　四、进一步完善了“绿卡”制度

　　《出境入境管理法》进一步完善了中国“绿卡”制度，对中国经济社会发展做出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，可以取得永久居留资格，为逐步放宽“绿卡”申请条件留下空间，有助于促进引智引资工作。

　　五、管理部门共享信息平台

　　目前出入境管理信息系统是由公安、外交等各部门分别建立的，但从发展趋势看，应当由国家建立统一的出入境管理信息平台，以有利于各部门之间的信息共享。为此，出境入境管理法规定建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。

　　六、具体制度体现管理与服务并重原则

　　出入境管理既要维护国家安全、主权和社会秩序，又要服务经济社会发展。因此，出入境管理工作应当加强服务意识，做到管理与服务并重。为此，出境入境管理法在总则中明确规定，履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施，不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序。在具体制度的规定上，也体现了这一原则，如规定具备条件的口岸，出入境边防检查机关应当为中国公民出境入境提供专用通道等便利措施；定居国外的中国公民在国内办理金融等事务时可以凭本人护照证明身份；符合国家规定的专门人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，经批准可以办理外国人居留证件等。

　　（作者：黄永华，京都律师事务所合伙人。中央人民广播电台、《法制日报》特邀法律专家，奥申委特邀法律顾问、英文翻译、北京市律协竞争与反垄断专业委员会委员。）